II.8. De la perestroïka à la fin de l'U.R.S.S. (1985-1991)

L'élection de Mikhaïl Gorbatchev, le 11 mars 1985, au poste de secrétaire général du P.C.U.S., ouvre la dernière phase de la période soviétique de l'histoire russe, une phase de six ans au cours de laquelle, de réforme en réforme, d'emballement en emballement, le projet gorbatchévien originel, qui n'avait pour but que de rendre plus efficient le système soviétique existant, débouche sur l'implosion de l'U.R.S.S. Les premiers choix de Gorbatchev, durant toute l'année 1985, ne semblent pas constituer une rupture radicale avec le passé. Néanmoins, dès le début de 1986, l'évolution s'accélère, avec la mise en avant de deux mots d'ordre : glasnost et perestroïka. La glasnost, c'est-à-dire la transparence, le fait de rendre public ce qui était jusque-là caché, et la perestroïka, c'est-à-dire la restructuration du système, n'ont aucunement pour but de torpiller le socialisme, mais de le rendre plus performant. Néanmoins, une fois le mouvement lancé, il devient très difficile de le canaliser. Censée révéler les insuffisances du socialisme, la glasnost se porte d'emblée au c?ur même des instances de légitimation du pouvoir du Parti communiste : l'histoire et, à l'intérieur du champ historique, la question clé du stalinisme. La libération de la parole suscite inévitablement débats et résistances, débordements et effets pervers. L'interrogation sur le stalinisme entraîne celle sur ses sources, le léninisme. La remise en cause se développe bientôt sur les terrains les plus divers : l'écologie, l'histoire, l'idéologie officielle, la politique des nationalités. Les revendications nationales se multiplient : l'anniversaire de la signature du pacte germano-soviétique, dont le protocole secret est évoqué pour la première fois en 1987, provoque des manifestations de masse dans les trois républiques baltes annexées en 1940. Ces manifestations sont le point de départ d'un processus qui conduit, trois ans plus tard, à la proclamation d'indépendance des pays baltes.
Le pluralisme des opinions engendré par la glasnost pose rapidement le problème fondamental de leur expression politique, donc du pluralisme politique, terme inéluctable de tout processus de démocratisation. Mais Gorbatchev et son équipe refusent de s'engager dans cette voie, préférant axer, dans un premier temps, leurs réformes sur l'économie.
Dans ce domaine, toutes les mesures adoptées jusqu'à l'automne 1991 ? développement de l'autonomie des entreprises, développement des sphères d'initiative privée (activités de service, commerce, artisanat), possibilité pour les agriculteurs de louer des terres pour une longue durée et de disposer entièrement de la production ? sont marquées par une volonté de compromis entre le plan et le marché, entre les exigences d'une efficacité économique et celles d'un assistanat social, par un souci de retarder l'échéance décisive de la réforme des prix et du dégraissage des effectifs pléthoriques des fonctionnaires et du personnel des entreprises d'État.
Durant six années, il n'y a, en réalité, ni plan ni marché. La perestroïka casse les mécanismes de l'économie planifiée mise en place dans les années 1930, mais ne parvient pas à définir clairement de nouvelles règles économiques ni à proposer aux travailleurs de nouvelles motivations. Engluée dans des demi-mesures, la politique économique menée entre 1985 et 1991 ne fait qu'aggraver la crise qui s'était installée au c?ur du système depuis le milieu des années 1970, portant à son comble le mécontentement populaire. Incapable d'améliorer les conditions de vie du plus grand nombre, le régime de Mikhaïl Gorbatchevdevient de plus en plus impopulaire à l'intérieur du pays.
L'échec des réformes économiques éclipse largement des réformes politiques spectaculaires, mais toujours orientées vers le maintien à tout prix d'un système dirigé par le seul Parti communiste et d'une Union des républiques soviétiques fondée sur la coercition et la méconnaissance des aspirations nationales. Dans les années 1987-1990, de nombreuses réformes politiques et institutionnelles introduisent une petite dose de démocratie au sein de ce système : candidatures multiples, Congrès des députés du peuple élus en partie par un suffrage universel direct. Pour court-circuiter les oppositions de ses adversaires politiques dans les organes dirigeants du parti (notamment au Politburo), Gorbatchev taille à sa mesure une nouvelle fonction de chef de l'exécutif, le poste de président de l'U.R.S.S. Élu par le nouveau Congrès des députés du peuple, le président de l'U.R.S.S. tient sa légitimité, même indirectement, du vote populaire. Au-delà de ces importantes réformes institutionnelles, le fait marquant de la vie politique soviétique des années de la perestroïka est le foisonnement de comités, d'organisations, de groupes, de « fronts populaires », embryons de partis politiques poussés sur le terreau des espaces de micro-autonomie qui s'étaient constitués au cours de la décennie précédente. Cette démocratisation par en bas met en lumière les limites et les contradictions d'une démocratisation partielle mutilée par le refus du pouvoir de mettre en cause le monopole du parti unique. À partir de 1990, la question du pluralisme est ouvertement posée lorsque Boris Eltsine, un des principaux dirigeants du P.C.U.S., quitte le parti avec fracas.
C'est sans doute dans le domaine de la politique extérieure que les changements, dès 1985, sont les plus radicaux. Gorbatchev définit rapidement trois principaux axes pour la diplomatie soviétique, dirigée par Edouard Chevardnadze, qui a remplacé Andreï Gromyko comme ministre des Affaires étrangères : l'atténuation des tensions Est-Ouest par un désarmement négocié avec les États-Unis et par le règlement des conflits régionaux ; l'intensification des échanges économiques ; la reconnaissance du statu quo territorial dans le monde. À l'issue de plusieurs sommets entre Ronald Reagan et Mikhaïl Gorbatchev, Américains et Soviétiques signent, le 8 décembre 1987, un accord sur le démantèlement des missiles nucléaires à moyenne portée, mettant ainsi fin à une période d'extrême tension. La nouvelle équipe met également fin à l'intervention militaire soviétique en Afghanistan (retrait soviétique unilatéral entre mai 1988 et février 1989). L'U.R.S.S. normalise ses relations avec la Chine (visite de Gorbatchev à Pékin en mai 1989).
L'assainissement du climat international contraste, notamment à partir de l'été 1990, avec l'accumulation de problèmes intérieurs non résolus : la question du pluralisme politique, celle de l'économie de marché, la révision du pacte fédéral. Étroitement lié à l'introduction de l'économie de marché, ce dernier est censé élargir les droits des républiques. Sur toutes ces questions, les événements vont, en l'espace d'un an, prendre de vitesse législateurs, économistes et politiques. L'élection de Boris Eltsine à la présidence du Parlement de Russie (29 mai 1990) cristallise le conflit entre ce champion des partisans d'une poursuite résolue des réformes et Mikhaïl Gorbatchev, soucieux de sauvegarder les intérêts du centre face aux exigences croissantes d'autonomie, voire d'indépendance des républiques. Durant l'hiver 1990-1991, la tension monte entre Moscou et les pays Baltes, qui désirent proclamer leur indépendance. L'élection au suffrage universel de Boris Eltsine à la présidence de la Fédération de Russie (12 juin 1991) lui donne une nouvelle légitimité face à Gorbatchev. Face à l'accélération des événements qui semblent conduire à l'éclatement de l'U.R.S.S., divisée en pouvoirs concurrents, les éléments les plus conservateurs du Parti communiste fomentent un coup d'État, qui échoue au bout de trois jours (19-21 août 1991) face à la détermination et à la résistance de Boris Eltsine, soutenu par la population et par la majeure partie de l'armée.
L'échec du putsch accélère brutalement la désagrégation de l'Union : huit républiques proclament leur indépendance dans les jours qui suivent. Les activités du P.C.U.S. sont suspendues, puis interdites. Le comité central est dissous, et Gorbatchev doit démissionner de son poste de secrétaire général du parti désormais interdit. Le K.G.B. est démantelé. Dans les semaines qui suivent, Gorbatchev apparaît comme le président d'une Union qui n'en est plus une. Le 1er décembre 1991, l'Ukraine se prononce, à son tour, pour l'indépendance. Le 8 décembre, les présidents de la Russie, de l'Ukraine et de la Biélorussie, réunis à Minsk, constatent que l'U.R.S.S. n'existe plus et décident de former une Communauté des États indépendants (C.E.I.) ouverte à tous les États de l'ex-U.R.S.S.. Le 21 décembre, au sommet d'Alma-Ata, huit autres républiques rejoignent la C.E.I., entérinant ainsi la fin de l'U.R.S.S. Il ne reste plus à Mikhaïl Gorbatchev qu'à mettre fin à ses fonctions de président d'une entité qui a cessé d'exister (25 décembre 1991).
L'année 1991 est ainsi entrée dans l'histoire comme le terme d'une expérience commencée en 1917, institutionnalisée en 1922 par le traité qui créait l'U.R.S.S. La faillite du système qui avait, depuis sept décennies, soudé l'ex-Empire tsariste, pose plus de problèmes qu'elle n'en résout. Depuis 1991, ce qui se joue dans les pays issus de l'ex-U.R.S.S., c'est à la fois l'avenir d'une modernisation inachevée et celui d'une démocratie naissante et fragile.
Après la désintégration de l'Union Soviétique en 1991, 15 nouveaux États sont apparus dans l?espace post-soviétique. L'ensemble des causes complexes qui ont conduit à l?écroulement de l'URSS constituait en même temps les conditions de départ des relations nouvelles. Certes, il est impossible de réduire toute une série d'événements majeurs de portée internationale qui sont survenus en URSS et en Europe de l'Est au cours des années 1989-1991 à un seul facteur, mais on ne peut pas nier que le rôle prépondérant a été joué par l?état de désespoir économique vers lequel ces sociétés se dirigeaient inévitablement avec la stagnation de la croissance. Depuis déjà une vingtaine d?années, le taux de croissance de l?économie soviétique ne cessait en effet de décliner lentement. La mobilisation des ressources et de la main-d??uvre n?était plus suffisante pour remettre l?économie en marche : il fallait un passage rapide de la production à des niveaux technologiques et productifs qualitativement nouveaux, passage dont l'économie soviétique était incapable. La fameuse perestroïka était initialement conçue comme un programme de restructuration profonde du système économique de l'URSS, mais ce n?est que plus tard qu'il devint évident que ces réformes économiques étaient vouées à l?échec en l'absence de transformations importantes des structures politiques. De plus, comme les arguments d'ordre économique étaient centraux dans les discours des leaders de l?époque, ceci ne justifia que d'autant la nécessité des changements politiques.
La désintégration de l'URSS est donc moins le résultat des facteurs ethniques et politiques, même si ceux-ci ont aussi joué un rôle important, que du fait que l'Union Soviétique, en tant que formation socio-économique, ne pouvait plus assurer le développement qualitatif de ses nations. Cet "héritage", soit une économie en déclin et retardée, allait être déterminant pour les trajectoires que prendront par la suite le développement à l'interne et les relations mutuelles à l'externe.
La politique économique internationale sera l'une des premières politiques à être soumise à une réforme radicale. L?initiative de l'"ouverture" de l'économie appartient au gouvernement de l'URSS (une déclaration officielle sera faite dans ce sens en décembre 1991). Cette ouverture était d'autant plus importante qu'elle sous-entendait non seulement la diversification géographique du commerce, mais surtout la libéralisation de l?activité économique avec la suppression du monopole étatique sur l?économie, l'allègement des contrôles administratifs et la création de conditions favorables à l?investissement étranger et à l?entrepreneurship. Toutefois, à l?époque il n'était pas alors question de transition à l?économie de marché : toutes ces réformes étaient envisagées pour "reconstruire" une économie qui devait demeurer de type socialiste, dirigée et planifiée, centrée sur le complexe militaro-industriel avec un faible secteur de consommation. Mais avec la désintégration graduelle de l?État, sa capacité de gérer l'économie, une des fonctions principales de l'État dans le système soviétique, s'en trouvait considérablement réduite. La baisse continue de la production et du revenu national, l'augmentation incontrôlable de l'inflation, la réduction des importations, l'accumulation de dettes extérieures, la rupture des liens économiques avec l'Europe de l'Est à la suite de l'écroulement du Pacte de Varsovie et du CMEA, la déstabilisation politique et sociale, les mauvais calculs de la part des autorités soviétiques, tout cela devait finalement aboutis au quasi-effondrement du système monétaire et fiscal, à la rupture des liens de production et de commerce, à l?utilisation de plus en plus fréquente du troc et au déclin général de l?économie.

III. La Russie post-soviétique

III.1. La Communauté des États Indépendants

La création en décembre 1991 de la Communauté des États indépendants (CEI) venait consacrer la fin de l'Union Soviétique en tant qu?unité géopolitique et sujet de droit international, mais cela signifiait également la disparition de l?URSS en tant qu?acteur de la scène économique mondiale et régionale. Il serait pourtant faux de croire que le "poids" politique, économique, militaire ou même idéologique de l?URSS sera par le fait même absorbé par les 15 nouveaux acteurs régionaux pris séparément ou par une structure aussi floue que celle de la CEI.
La question du régionalisme économique est un sujet extrêmement complexe en soi. Malgré les avantages évidents que représentent des accords régionaux, notamment sur le plan de la libéralisation des échanges marchands entre les États membres, leur rôle politique, économique et culturel est un sujet de débat international. On ne peut en effet expliquer l'évolution des relations économiques entre les États sans prendre en compte les interactions complexes qui existent entre les multiples causes objectives, les aspirations subjectives, les différentes interprétations de la situation par différents acteurs, les réalités économiques et politiques et le contexte historique du moment. Les relations économiques des États membres de la CEI représentent un cas bien particulier de développement de la coopération et de l?intégration régionale. Si généralement, ce processus suit la direction ascendante, c?est-à-dire de formes plus simples à plus complexes, dans le cas des Nouveaux États indépendants (NEI) il suit la direction inverse : d'un système unifié d'économies nationalisées, centralisées et dirigées vers un système aux formes plus souples de liens réciproques. Le lancement des réformes économiques en 1986 a placé ces États dans le groupe des pays aux économies dites "en transition". Ainsi, la construction des relations économiques entre les NEI sur les bases nouvelles s?accompagne-t-elle d?une restructuration profonde du système économique et politique de ces États, de sorte que les programmes de réformes occupent également une place importante dans les projets d?intégration économique de la CEI.
Les NEI sont les "débris" d?une "grande puissance", l'URSS, qui était l'un des piliers de l?ordre mondial de l?après-guerre. Les 15 républiques soviétiques qui la composaient étaient encadrées dans un système économique unique et dans une structure politique hiérarchisée. Malgré l'opinion courante, l'Union Soviétique n?a jamais été une entité homogène : les républiques étaient toujours différenciées, en termes économiques et politiques. Étant intégrées dans un système économique "fonctionnel", leur "rôle" à l'intérieur de ce système variait, de fournisseur de matières premières et de produits agricoles (comme dans le cas de l?Ouzbékistan ou du Kazakhstan) jusqu?à celui de producteur des constructions mécaniques (comme dans celui de la Biélorussie ou de l?Ukraine). De même, au niveau politique, retrouvait-on le régime relativement "libéral" et indépendant du "centre" dans les pays baltes, comme à l'autre extrême des régimes très autoritaires, comme ceux qui étaient fondés sur le système traditionnel des clans dans les États de l?Asie centrale. Aujourd?hui, même si les anciennes républiques soviétiques présentent encore bien de traits communs, elles sont de moins en moins susceptibles d?être appréhendées comme un tout homogène.
Par conséquent, si le processus d?intégration régionale des États de la CEI eut pour point de départ la désintégration de l?Union Soviétique, désintégration dont les répercussions se font encore sentir à l'heure actuelle, certains "héritages" de l'URSS continuèrent d'influencer considérablement ce processus de la reconfiguration économique de l'espace post-soviétique pour plus d?une décennie. D'un autre côté, ce processus d?intégration très particulier s?accompagne aussi d?un processus de réforme économique qui touche tous les aspects de leur système économique à l?interne comme à l'externe. Aussi, comme les États de la CEI tentent de maîtriser ces deux processus à la fois, la politique économique extérieure est sensible aux fluctuations politiques et économiques internes, et vice versa.
La CEI, dès le début, prévoyait des rapports économiques privilégiés entre les anciennes républiques soviétiques, mais la faible institutionnalisation et le manque de pouvoir réel ont fait en sorte que le Traité resta en pratique inopérant. C'est l'une des raisons qui explique pourquoi les leaders de certains pays de la CEI envisageront alors la création de structures complémentaires destinées à mieux encadrer les relations économiques que cela n'avait été le cas jusque-là.

III.1.1. La CEI : une illusion d'intégrité

Les finalités que prévoyaient les fondateurs de la CEI étaient en fait de deux ordres : supprimer définitivement le "centre" que Gorbatchev voulait conserver et maintenir l?intégrité d?un certain nombre d?infrastructures politiques et économiques vitales à tous les États membres.
Selon les termes de l'accord fondateur de la CEI, les États membres s'engagent, à travers cette alliance, à construire un État démocratique de droit, et à reconnaître l?inviolabilité des frontières, la liberté de circulation des citoyens, et les droits et libertés égaux de tout citoyen indépendamment de sa nationalité. Les États se sont dits prêts à réduire les budgets militaires et à assurer un contrôle unifié des armes nucléaires stratégiques. L?économie de marché et la démocratie ont été définies comme les objectifs communs et, donc, comme les principes fondateurs de l'intégration future. Toutefois, la question de l?intégration économique n'était même pas au programme au moment de la création de la CEI. À l?époque, il semblait évident qu?étant donné l?interdépendance économique des NEI, l?espace économique commun hérité de l?URSS devait continuer à fonctionner et à se maintenir naturellement, sans exiger aucun effort supplémentaire. À l?origine, la CEI possédait également un système de défense commun (les forces armées et l'infrastructure militaire et stratégique étaient la propriété collective de tous les États membres) et un système monétaire unique, mais tous les deux se sont écroulés au cours de l?année 1993.
La structure organisationnelle de la CEI est de caractère interétatique (par opposition à supranational) avec prédominance du pouvoir exécutif, ce qui reflète l?existence de régimes présidentiels forts et autoritaires dans tous les NEI. Bien que la CEI possède un organe législatif, l?Assemblée Interparlementaire, composée de délégations parlementaires des États membres, son rôle reste très limité et son caractère est plutôt formel, contrairement aux organes de l?exécutif.
Dès le départ, la CEI possédait deux organes exécutifs : le Conseil des chefs d'État, composé des présidents, et le Conseil des chefs de gouvernement composé des premiers ministres des États membres. Ces Conseils, avec présidence tournante, seront les premiers organes communs à être institués, par accord provisoire des chefs d?État en date du 21 décembre 1991, et à être formalisés dans la Charte de la CEI. Le premier devait se réunir au moins deux fois par an et approuver les documents essentiels. Le second devait se réunir au moins quatre fois par an et est chargé de l?adoption de la politique de base de la CEI.
Étant donné que l'Accord de création de la CEI prévoyait la suppression de tous les organes représentatifs dans chacun des États, il fallait créer rapidement les organes et institutions de coordination pour harmoniser les intérêts nationaux et ceux de la CEI. Ceci explique la rapidité avec laquelle seront créées les nouvelles institutions au cours des huit réunions au sommet qui ont eu lieu au premier semestre de 1992 : 270 accords furent aussi signés, donnant naissance aux infrastructures de coordination qui devaient embrasser l?ensemble des domaines d?intérêt commun. Six comités industriels principaux, se réunissant quatre fois par an avec le mandat de coordonner les décisions pratiques, furent créés au début de 1992. Leur champ de compétence couvre les affaires étrangères, la défense et la protection des frontières, l?économie et les finances, les transports et les communications, la protection sociale et les affaires intérieures. D?autres commissions interministérielles plus techniques, responsables de l'écologie, des affaires culturelles, de l'éducation, furent aussi mises en place au fur et à mesure que le besoin s'en faisait sentir (déjà à la fin de 1993, on en comptait plus de 40). Chacun de ces organes avait ses propres groupes de travail permanents, dotés de la personnalité juridique. Ces groupes étaient chargés aussi bien de l?information que des activités contractuelles, de la gestion des ressources humaines ou encore de l?équipement matériel. Ainsi, si la réglementation stratégique de la CEI relevait des accords intergouvernementaux conclus lors des sommets, les décisions réglementaires pratiques étaient prises au sein de ces nombreuses commissions et autres comités interministériels.
Cependant, avec l?accroissement des problèmes à résoudre et des fonctions à remplir, il deviendra de plus en plus difficile d?assurer la coordination des organes exécutifs. Il faudra donc penser à créer un organe permanent qui soit responsable à la fois de la préparation des réunions et des ordres du jour des deux Conseils, et du contrôle de l?application des décisions. C'est ainsi que sera créé, en mars 1993, le Comité de consultation et de coordination, comprenant deux représentants permanents par État. Plus tard, la Banque Interétatique et le Fonds Monétaire Interétatique seront également créés, mais ils ne seront pas dotés de compétences réelles pour assurer un fonctionnement efficace. Par exemple, la Banque de la CEI n?a effectué que onze opérations durant les trois ans de son existence. Ajoutons que seront également mis sur pied une Cour d?appel économique et un Comité exécutif, responsables des questions économiques.
Du point de vue global, la structure organisationnelle de la CEI était très ramifiée mais très incohérente et peu fonctionnelle. Chaque fois qu?un problème apparaissait, une nouvelle commission était créée de sorte qu?aujourd?hui la CEI compte 64 structures exécutives avec près de 3600 employés. Il est pratiquement impossible de dresser une sorte d?organigramme des organes de la CEI étant donné l?absence de structure interne hiérarchisée et la mauvaise définition des pouvoirs et des responsabilités de chacun. De plus, la CEI détient probablement un record peu enviable : celui du plus grand nombre jamais enregistré par une organisation de décisions qui n'ont pas été respectées. Selon une source russe, pendant les sept ans de son existence, ses organes dirigeants (le Conseil des chefs d?État et le Conseil des chefs de gouvernement) ont adopté respectivement 368 et 518 projets. Seulement 130 d'entre eux ont été signés par les représentants de tous les 12 pays membres. Des 108 projets soumis à ratification 5 cinq (!) furent effectivement appliqués avec force de loi dans tous les 12 États. Il s'agit de l?Accord de création de la CEI, du Protocole de cet accord, de la Charte de la CEI, du Traité de création de l?Union Économique et du Traité de la Sécurité Collective. Certains NEI ignorent totalement le travail de certaines des instances instituées par la Charte de la CEI, comme par exemple l?Assemblée Interparlementaire (le Turkménistan, l?Ouzbékistan et l?Ukraine), le Conseil des ministres de la Défense (la Moldavie, le Turkménistan, l?Ukraine) et le Conseil des commandants des gardes-frontières (l?Azerbaïdjan, la Moldavie et l?Ukraine). L?Azerbaïdjan, la Moldavie et l?Ukraine ignorent également la Cour Économique de la CEI. Au total, l?Azerbaïdjan ignore la participation à 22 de 64 instances de la CEI, la Géorgie ? à 28, la Moldavie ? à 12, le Turkménistan ? à 31, l?Ukraine ? à 16 et l?Ouzbékistan ? à 8.
Ainsi, la structure institutionnelle complexe que représente la CEI et l'importante réglementation qu'elle produit n'aboutissent qu'à des effets concrets extrêmement limités. En conséquence, il fallut recourir entre 1992 et 1993 aux accords d?amitié et de coopération, ou encore signer de multiples accords bilatéraux dans des domaines aussi divers que le commerce, la défense et les clauses sociales, pour combler des lacunes des relations multilatérales.

III.1.2. Le poids de la CEI dans la politique extérieure de la Russie

L'analyse de l'évolution des rapports économiques des États de la CEI va à l'encontre d'une idée reçue en matière d'intégration, à savoir qu?à partir du moment où un certain niveau d?interdépendance économique est dépassé, l?intégration entre les États devient en quelque sorte inévitable. Or, bien que l?intégration soit basée sur des considérations d?ordre économique, elle implique largement des dimensions politiques, sociales, militaires, stratégiques, juridiques et même culturelles qui ne relèvent ni de la compétence ni de l?autorité des acteurs économiques. Par conséquent, les relations économiques entre les États ne peuvent pas être conçues séparément de l?évolution de leur politique extérieure en général, ainsi que de la transformation du contexte politique au sein de ces États. En fait, on peut d'autant moins séparer les problèmes dans le cas des anciennes républiques soviétiques que le poids de l?État est très grand sur les plans économique et politique, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur.
Après l'écroulement de l'Union Soviétique et la création de la CEI en 1991, les États ont dû faire face à des problèmes similaires. La crise économique s?est en effet aggravée avec la rupture des liens étroits entre les NEI. Pourtant, même s?il y avait quelques voix qui défendaient la nécessité d'une approche commune pour résoudre des problèmes qui étaient de fait communs, la politique suivie par la majorité des gouvernements des États de la CEI durant les deux premières années de l?indépendance en fut une qu?on qualifie de "divorce civilisé", l'entrée dans le "monde civilisé" constituant leur première priorité. En Russie, cette position était défendue surtout par le ministère des Affaires étrangères, avec à sa tête le ministre "pro-occidental" Andrei Kozyrev, dont l?opinion était importante dans des milieux présidentiels.
La création des forces armées russes et la sortie de plusieurs membres de la CEI de la "zone de rouble" allaient entraîner le démantèlement du système militaire et monétaire commun. La Russie, en particulier, percevait les relations étroites avec la CEI comme un fardeau qui ralentissait le progrès économique et le développement démocratique, ce qui risquait d'empêcher sa reconnaissance par l?Occident. L'affaiblissement des liens économiques intra-CEI est un phénomène notable durant cette période : en 1993, les échanges entre les NEI ne représentaient plus que la moitié du volume de 1991. Bien qu?il y ait eu plusieurs tentatives de relance des relations économiques et commerciales par le biais d'accords intergouvernementaux, à peine le tiers de ces accords a été mis en oeuvre faute de mécanismes institutionnels et législatifs appropriés. À ceci venaient s'ajouter les problèmes de crédit, de paiement, etc.
Quoi qu'il en soit, les vigoureux débats, à l'époque, sur le contenu et l'avenir des politiques domestiques et extérieures devaient montrer que les visions idéalistes des premiers démocrates ne reflétaient pas un consensus. La politique pro-occidentale du gouvernement sera vite fortement critiquée, et ce, de plusieurs directions à la fois. Une coalition assez hétérogène allait d'ailleurs se prononcer en faveur de la restauration des relations privilégiées que la Russie entretenait avec les États de la CEI. On y retrouvait, premièrement, des groupes industriels influents, en fait ceux qui dépendaient des matières premières et des demi-produits importés auparavant des républiques soviétiques ainsi que ceux qui dépendaient de ces marchés locaux pour les exportations. Ensuite, il y avait quelques factions communistes qui espéraient un jour restaurer l?URSS. Troisièmement il y avait aussi les nationalistes russes qui réclamaient la restauration du pouvoir de la Russie dans ses "sphères d?influence traditionnelles". Enfin, cette coalition comprenait un groupe très influent de représentants du complexe militaro-industriel russe qui percevaient la désintégration de l?espace stratégique soviétique comme une menace directe pour la sécurité de la Russie.
Sur le plan économique, la politique pro-occidentale s'est écroulée encore plus rapidement. À la désintégration des relations privilégiées avec les États de l?Europe de l?Est et avec les anciennes républiques soviétiques, venait s'ajouter le fait que le niveau technologique arriéré ne permettait pas aux États de la CEI d?exporter autre chose que les ressources naturelles et des produits peu élaborés. Même si les armes russes étaient encore en demande en Iran et les constructions mécaniques en Chine, cela ne rapprochait pas la Russie du "monde civilisé", ni politiquement ni économiquement. De plus, si la Russie semblait manifestement se désintéresser de ses relations économiques avec la CEI, d?autres pays, tels que l?Allemagne, les États-Unis, la Hollande, et même l?Iran, la Turquie et la Chine, attirés par les richesses des anciennes républiques soviétiques en ressources naturelles, se montraient de leur côté fort actifs en termes d?investissement, de commerce, d?entrepreneurship. La "bataille pour les ressources" acquerra ainsi très vite une signification politique importante, devenant l'objet d'une lutte pour les sphères d?influence entre la Russie et les puissances économiques occidentales. De plus, comme la Russie avait "abandonné" économiquement les États de la CEI, elle avait perdu beaucoup d?autorité sur le plan politique auprès de plusieurs de ceux qui, comme le Kazakhstan et la Biélorussie, se prononçaient pourtant pour le maintien des relations "spéciales" entre les anciennes républiques soviétiques. Or, de cette influence dépendait la défense de ses intérêts "vitaux", ce qui allait de la sécurité des frontières jusqu?aux droits de la population russophone résidant à l?extérieur de ses frontières. La décomposition du système de transport de l?ancienne URSS, des liens commerciaux, technologiques et de production aura des effets désastreux sur le potentiel économique de la CEI. L'aggravation de la crise créait un terrain propice à la déstabilisation politique et sociale, ce qui, en retour, avait des effets négatifs à l'extérieur, que ce fût sur le plan économique ou sur celui de la crédibilité politique. La stabilité politique à l?intérieur, mais aussi la normalisation des relations avec le proche-étranger, étaient des conditions importantes à rencontrer pour attirer les investissements extérieurs dont les NEI avaient tant besoin.
Aussi, la Russie dut-elle reconsidérer les priorités de sa politique extérieure, réévaluer de façon objective ses relations avec les États de la CEI en termes économiques, politiques et sociaux, et repenser le rôle de la CEI en tant que cadre institutionnel de ces relations. Dans un document appelé le "Concept de la politique extérieure de la Fédération de Russie" et publié par le ministère des Affaires étrangères le 25 janvier 1993, les États du proche-étranger étaient aussi déclarés comme faisant partie de la "sphère prioritaire" de l?activité de la Russie à l?extérieur. Les relations avec la CEI seront également définies comme prioritaires au niveau de la "Direction Stratégique de la Fédération de Russie à l?égard des États membres de la Communauté des États Indépendants", ce qui sera approuvé par le président Eltsine le 14 septembre 1994. Selon la Direction, cette priorité relève du fait que "les intérêts vitaux principaux de la Russie sont concentrés sur le territoire de la CEI et la réalisation de ces intérêts constitue le fondement de sa sécurité nationale". L?objectif devait être "la création d?une alliance des États intégrés économiquement et politiquement et capables d?occuper une place digne dans la communauté mondiale". Cependant, il était aussi souligné que la Russie devait "fortifier sa position en tant que force principale de formation d?un système nouveau des relations politiques et économiques internationales dans l?espace post-soviétique".
Ce tournant important devait considérablement changer le climat politique à l'intérieur de l'espace post-soviétique. Il doit aussi être replacé dans son contexte : la Russie avait été fortement déçue par l'attitude de l?Occident, surtout des États-Unis. Tout d?abord, pour avoir déclaré ses bonnes intentions et permis le démantèlement "pacifique" du système totalitaire communiste en URSS et en Europe de l?Est, la Russie espérait obtenir en guise de "récompense" une sorte de "plan Marshall", qui devait passer par une aide économique et l'intégration rapide au "clan" des "grandes puissances" occidentales. Les premiers débats sur l?élargissement de l?OTAN aux pays de l?Est furent perçus par la Russie comme une offense personnelle, et à laquelle elle répondit en relançant celui sur l'intégration des anciennes républiques soviétiques. D'autant que les "solidarités de fait", selon l?expression de Robert Schuman, forçaient celles-ci à se rapprocher, non pas parce qu?elles voulaient vivre ensemble, mais parce qu'elles ne pouvaient pas se séparer.

III.1.3. Les débuts de l'intégration économique : l'Union économique des États de la CEI

Étant donné sa faiblesse institutionnelle et son état amorphe, la structure organisationnelle de la CEI était incapable d'assurer des niveaux d?intégration fort avancés. Aussi, et après un long processus de négociation, un Traité portant création de l?Union Économique sera-t-il signé le 24 septembre 1993. Ce traité prévoit la création d?un espace économique commun, la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et de la main-d??uvre, l?unification des procédures douanières et, enfin, la création d?un marché commun. Il formule également les objectifs de la nouvelle alliance économique : la création de conditions au développement stables pour les États membres, un élargissement graduel de l?espace économique commun fondé sur les principes de l?économie de marché, l?assurance de possibilités et de garanties égales pour tous les acteurs économiques, la réalisation de projets communs, et la résolution commune des conséquences des catastrophes naturelles et des problèmes écologiques. Ces objectifs devaient être atteints en plusieurs étapes : l?intégration graduelle de la zone de libre-échange et l?union Douanière vers le marché unique et l?union monétaire. Du point de vue politique, l?objectif principal de cet accord était de combler les lacunes dans la structure organisationnelle de la CEI en mettant en place un organe permanent qui serait responsable des questions d?ordre économique et serait en quelque sorte une instance supranationale, ce qui était un cas sans précédent dans l?histoire de la CEI. En conséquence, cet organe, le Comité Économique Interétatique (MEK), sera créé en octobre 1994. Selon sa Charte, il est autorisé à prendre des décisions pratiques dans les limites des compétences qui lui ont été volontairement transférées par les États. Cependant, la répartition des voix au sein du Comité se fait compte tenu du potentiel économique des États. Ainsi, la Russie détient à elle seule 50 voix sur 100. L?Ukraine en possède 14, le Biélorussie, le Kazakhstan et l?Ouzbékistan, 5, et les autres États ont 3 voix chacun.
Fortement inspiré par le modèle de l'Union européenne, le Traité de l'Union Économique était un projet d?intégration très ambitieux. Pourtant, son défaut principal était d'être totalement déphasé par rapport aux réalités économiques. Certes, un tel accord peut faire la preuve qu'il existe certaines affinités politiques, mais étant contraire à la réalité, il court le risque de saper ces mêmes affinités. De plus, il paraît paradoxal que les États annoncent leur projet d?intégration alors même qu'ils ne sont d?accord ni sur les objectifs immédiats, ni sur les projets stratégiques. En effet, il est impossible de tirer quelque conclusion que ce soit sur les objectifs à long terme de l?Union Économique, de même que sur les modalités et les moyens concrets d'application du texte du Traité. La faiblesse de la composante économique de cet accord ne le rend pas moins important du point de vue de l?intégration économique des États membres. Bien qu?il soit prématuré du point de vue économique, étant donné la quasi-absence de structures économiques stables, de régime et de politiques commerciaux cohérents, d'une législation économique ainsi que d'une définition clairement définie de la politique extérieure, ce traité marque le début d?une étape nouvelle dans les relations entre les anciennes républiques soviétiques. L?importance de ce document en soi reste pourtant limitée en comparaison des processus politiques qui ont abouti à sa signature, à savoir la réorientation de la politique extérieure de la Russie en 1993. Pourtant, la signature du Traité de l?Union Économique était en grande partie dictée par un "sentiment d?urgence" qu?éprouvaient les leaders politiques des NEI, confrontés qu'ils étaient au déclin continu de l'économie de leur pays d'un côté et au risque de perdre l'appui des groupes sociaux influents en s?avérant incapables de contrôler la situation, de l'autre. Ils avaient tous besoin d?une action "exemplaire" qui montrerait leurs "bonnes intentions" et leur laisserait une marge de man?uvre pour le futur une fois la crise surmontée.

III.1.4. L'évolution des rapports commerciaux des États de la CEI dans le contexte de la transition économique

Avec la dissolution de l'Union Soviétique en 1991, les relations économiques et commerciales entre les anciennes républiques soviétiques se sont trouvées affectées à la fois par le changement de statut qui en faisait des États indépendants et souverains, et par la crise économique dans laquelle l?Union Soviétique se trouvait plongée depuis déjà plusieurs années, crise que viendraient aggraver les réformes économiques de la perestroïka.
Les pays de la CEI ont essayé de maintenir et même de restaurer, au moins partiellement, le système de relations économiques de l'ère "soviétique", système qui ne se limitait pas uniquement aux rapports commerciaux puisque ces pays étaient alors intégrés à un ensemble économique unique. La période qualifiée de "divorce civilisé" qui marque les deux premières années d?indépendance fut caractérisée, ainsi que nous venons de le voir, par la mise en place de politiques "pro-occidentales". L'échec de ses politiques sur les plans économique et politique devait entraîner la Russie à changer sa politique extérieure au cours de l?année 1993. Les rapports avec les États de la CEI furent déclarés "prioritaires", et, sur le plan économique, cette réorientation a abouti à la signature du Traité de l'Union Économique des États de la CEI, le 23 septembre 1993. Pourtant, même si les situations dans lesquelles les États se trouvaient à l'époque étaient similaires, elles n'étaient aucunement identiques et les façons dont ceux-ci envisageaient leur développement futur variaient considérablement d'un État à l'autre. Aussi, l'Union Économique des États de la CEI est-elle restée une simple proclamation d'intention qui ne permit ni d'orienter vraiment les processus intégratifs ni de normaliser des relations économiques intra-régionales.
Un nouvel accord, l'Accord multilatéral sur la création de la zone du libre-échange, sera signé le 15 avril 1994. Là encore, sa mise en place se fait lentement et il y a peu de résultats tangibles. Cet accord envisage l'élimination graduelle des droits de douane, des taxes, des restrictions quantitatives et d'autres obstacles à la libre circulation des biens et des services. Le document souligne l'importance de la coopération multilatérale pour établir un système efficace de commerce et de paiements mutuels, et, dans ce but, envisage l'harmonisation de la réglementation législative du commerce extérieur.
Même si la volonté de réguler les rapports économiques et commerciaux a été exprimée, le processus d'application des mesures concrètes est biaisé par deux facteurs principaux. Tout d'abord, les lacunes du système de paiement et de règlement, ainsi que la non-convertibilité des monnaies nationales, poussent les autorités et les responsables économiques à surveiller de près la balance commerciale. L'administration centralisée du commerce et le contrôle de l'État sur la politique commerciale par le biais du commerce d'État ont été abolis au cours des réformes économiques, mais l'État possède encore, dans tous les NEI, un large arsenal de moyens de contrôle et de régulation des échanges, allant du contrôle des prix de certains biens jugés "stratégiques" jusqu'au contrôle des taux de change ou des exportations lorsqu'il y a déséquilibres graves de la balance des paiements ou sorties spéculatives de capitaux. Ensuite, les échanges entre les NEI sont altérés par la pratique courante du troc au niveau des entreprises, par des opérations "au noir" et par un phénomène de "commerce non enregistré", ce qui rend l'évaluation de la situation réelle des marchés régionaux pratiquement impossible.
En 1998, plus de six ans se sont écoulés depuis que les anciennes républiques soviétiques se sont engagées sur la route du développement, chacune d'elles se donnant sa propre trajectoire de réformes économiques et politiques. Durant cette période, tous les NEI ont dû faire face au déclin important de la production et du commerce. L'interdépendance, les similarités et les complémentarités des structures économiques des NEI sont en pleine mutation. Les États tentent de reconstruire leurs rapports économiques sur les fondements nouveaux qui sont codifiés dans tout un réseau d'accords multilatéraux et bilatéraux conclus dans le cadre institutionnel de la Communauté des États indépendants. Les accords multilatéraux témoignent de l'aspiration de certains des leaders politiques des NEI à créer une solidarité économique et politique nouvelle, mais les modalités concrètes de cette coopération restent insuffisamment développées pour déclencher un processus efficace d'intégration multilatérale, avec le résultat que la coopération régionale se limite de fait à un nombre restreint d'États, d'une part, et que, l'absence de discipline multilatérale aidant, les États préfèrent s'entendre directement entre eux sur une base bilatérale pour établir des relations commerciales préférentielles et faire des accords signés sur la base légale de leur coopération avec des pays tiers.